af Mikael Hertig
Sønderborg
mh@mikaelhertig.com
1. oktober 2023

En alternativ kommunepolitik

Jeg fremsætter hermed et forslag til ny kommunepolitik. En del af forslaget består i, at logikken i 1970’ernes kommunalreform genindføres.

Generelt skal alle kommuner have en økonomi, der gør det muligt at leve op til almindelige servicekrav. Lovbundne afgørelser skal leve op til forvaltningsretlige standarder og må ikke risikere at blive spareobjekter. Finansiel magtfordrejning skal ophøre så hurtigt som muligt i kommunal forvaltning.

Overordnet set sættes det som mål, at kommunerne stilles så lige som muligt med hensyn til skat/service på trods store af forskelle med hensyn til skattegrundlag, udgiftsstruktur, aldersfordeliing, areal, transportvilkår osv., Ligestillingen skal afapejles i, at høj skatteprocent afspejler et højt serviceniveau og omvendt: en lav skatteprocent afspejler et lavt serviceniveau

Advarsel: Hvis du læser denne artikel, vil den forekomme kedelig, belærende.
Den er en slags “Onkel Mikael tegner og fortæller”

Du kan læse den inden sengetid, så er der sikkert garanti for, at du falder hurtigere i søvn.

På den anden side – der et tale om et udkast til forbedring.

Danmarkskort. Vejområder

Om kortet her: Man kan inddele Danmark efter forskellige distriktsmodeller: sogne, postnumre, kommuner, tidligere amter i flere tempi, valgkredse, storkredse, regioner. Her har jeg valgt det til emnet mest irrelevante.

Resumé:

Kommunernes samlede finansering ligger nedslidt i ruiner. Derfor hænger rammeaftaler

Statens finansiering af kommunerne i dag

I dag er kommunerne ude af stand til at styre deres egen økonomi, og der er ingen klar sammenhæng mellem kommunens samlede indtægter og dens udgiftsbehov og serviceniveau.
Det kalder man teknisk “skat/service-forholdet”, men selv indholdet af dette begreb er blevet fordrejet og forvansket gennem de senere år og navnlig siden kommunalreformen 2007.

For meget længe siden var kommunerne stort set isolerede og selvforsynende fællesskaber omkring kirken. Pengeøkonomien var sparsom, den typiske fæstebonde havde nogle få rettigheder og en del pligter, bl.a. skulle han udover at tjene herremanden stå til rådighed som soldat. Kirken var ikke alene et trossamfund, men også en administrativ enhed, der førte bog over indbyggere, fødte og døde, vielser etc. Kirken stod for undervisning og en slags socialvæsen.

Fra denne fjerne fortid over oplysning og industrialisering er der sket store forvandlinger. Den seneste og den væsentligste er, at regering og folketing i ønsket om at styre hele Danmarks samlede økonomiske politik har lavet dybe og (efter min opfattelse unødvendigt skadelige) indgreb i kommunernes handlemuligheder. Økonomien er blevet udtørret, så nogle kommuner ikke har råd til at yde nogen form for tilfredsstillende service.

Med kommunalreformen i 2007 blev sondringen mellem lovbundne udgifter og serviceudgifter pladret sammen, Hidtil var lovbundne udgifter i høj grad statsfinansierede via øremærkede refusioner, mens de serviceudgifter i højere grad var finansierede via de kommunale skatter og bloktilskud.

Med budgetloven og indførelse af lofter og rammer ødelagde staten kommunernes mulighed for selv at fastlægge et eget serviceniveau ved at straffe kommuner, der sætter skatteprocenten i vejret ud over det, KL og Finansministeriet vedtager ved de årlige rammeaftaler. Ved disse aftaler har KL og kommunerne ingen mulighed reelt for at påvirke kommunernes samlede udgifter og indtægter.

Overudligning bliver skadelig

Venstrefløjens partier har – efter min mening utilstrækkeligt og ganske misforstået udligningsloven, så de stedse har forlangt, at “rige kommuner” (Frederiksberg, Gentofte, Rudersdal) skulle betale mere af deres skatteindtægter til “fattige kommuner”. Motivet er som sædvanlig social indignation. Men parallellen til private husholdninger duer ikke. For jo større en procentdel af en kommunes indtægter, der går til andre kommuner end til dens egen kasse, des mindre vil den være i stand til – alt andet lige- at. bestemme sit eget serviceniveu. Vore rigeste kommuner er ikke i stand til at bestemme deres egen økonomi som følge af overudligning.

Det bør derfor være et mål for Alternativet at reducere overudligning i udligningsloven yderligere.

1970-reformen -. den gode kommunalreform

Den kommunale udgifttsside – statens finansieringsdel

Nye refusioner

Ved kommunalreform 1 1970 blev tusindvis af kommuner reduceret til 275 “storkommuner”. De lovbundne udgifter skulle finansieres via nye refusioner, men samtidig blev der rydder op i mange ved forskellige lejligheder sikkert velmenende refusionslove, Problemet var manglende overblik, suboptimering og utilsigtede konsekvenser. Oprydningen var den ene halvdel af ændringerne i kommunalreformens økonomidel. Refusionerne blev betalt af staten, og de var øremærkede. Men refusionssystemet fremstod mere sammenhængende.

Bloktilskud til serviceudgifter : Ingen incitamenter

Med kommunareformen 1970 blev der indført generelle tilskud til kommunerne, også kaldet bloktilskud eller “objektive tilskud“. Tankegangen var, at kommunerne hverken på kort eller mellemlangt sigt skulle kunne spekulere i at rage midler til sig på andre kommuners bekostning. Eller sagt på moderne nutidsdansk: Der måtte ikke være indbygget incitamenter i bloktilskudsordningen.

Både refusioner og bloktilskud i 2007 -reformen var statslige tilskud til kommunernes økonomi

1970-reformens indtægtsudligning mellem kommuner

Også før 1970- reformen har der været udligningslovgivning, der skulle stille “rige kommuner” dvs. kommuner med et stort beskatningsgrundlag, (eks. Gentofte) lige med “fattige kommuner” (Langeland, Lolland).

Udligningerne i den udgave var alene kommunalt finansieret som ordninger, hvor nogle kommuner er nettobetalere, andre nettomodtagere af udligningsbeløbet.

Tanken om, at de “rige kommuner” i solidaritet med “de fattige kommuner” i solidaritet skal hjælpe de fattige, har domineret Socialdemokratiets, SFs og Venstresocialisternes syn på kommunepolitik og kommuneøkonomi.

Imidlertid er der en meget alvorlig ulempe knyttet til overdreven udligning: De såkaldt rige kommuner (Gentofte, Lyngby) kan komme til – på grind af de enorme forskelle i indkomstgrundlag – at skulle aflevere så store andele af deres mulige skatteprovenuer, at det ikke i praksis lader sig gøre at. påvirke deres eget serviceniveau ved at hæve eller sænke kommuneskatten.

Den effekt vedrører desværre også andre kommuner, der ikke har så vildt et større skattegrundlag end gennemsnittet.

2007-reformen blev en katastrofe

Hovedsynspunktet, set fra statens side på kommunernes økonomi var, at det i stigende grad var nødvendigt at styre den som en del af den samlede offentlige økonomi. I mange år har den del af de sociale udgifter, der går under betegnelser som “overførselsindkomster”, været lagt for had af nogle af de økonomiske vismænd. Om det har været med til årene igennem at legitimere manglende tildeling af førtidspension til langtidssyge, kan jeg jeg ikke bevise. Men tanken er nærliggende.

Den kloge herre bag reformen, VIVE-projektchef Niels Jørgen Mau Pedersen var uimodsagt, at når der eksisterer en kæmpe stor pulje udligningsmidler fra kommunernes egne kasser og en anden med statslige tilskud (refusioner og bloktilskud), så kunne man lige så godt slå det hele sammen. Efter den logik spiller det jo ingen rolle, hvor udligningsmidler og tilskud kommer fra, bare de er der.

Retssikkerheden sættes ud af kraft, når forskellen mellem lovbundne udgifter og serviceudgifter ophæves. Eksempel: det specialiserede socialområde

Men derved ophævede man – måske uforudset – forskellen på objektive tilskud og lovbundne udgifter. Det vil sige, at der reelt blev indført en ordning, hvor kommunen i strid med lovgivningen kunne spare på handicapudgifter til børn og voksne, og på børneområdet. (anbringelser udenfor hjemmet).
Endnu værre blev det, at man henlagde afgørelser om tvangsfjernelser udenfor hjemmet til et særligt domstolslignende nævn, “Børn- og Ungeudvalget”. Nævnet har kommunens familieafdeling som sekretariat, der fabrikerer alt vedrørende udgiftskrævende afgørelser, som anbringelser udenfor hjemmet er. Nævnet har på den måde snablen nede i kommunekassen, uden at økonomiudvalg eller kommunalbestyrelse kan sige noget som helst til afgørelserne. Men dertil kommer, at der reelt ingen ordentlig legalitetskontrol er med disse udgifter. Derfor: Jo mere, kimmunen tvangsfjerner, des mindre bliver der til handicapområdet.

Historien om “omprioriteringsbidraget” og den akkumulerede effekt.

Regeringens hensigt med at indføre omprioriteringsbidraget var at trække 1 eller 2 % fra kommunernes indtægter hvert år, svarende til 7 mia årligt (2023). Men dette beløb akkumuleres, så der uden renter reelt er tale om et velfærdstab på 50 mia. kr årligt. Det skal naturligvis sammenholdes med de samlede udgifter, anslået 700 mia. Men da de fleste kommunale budgetter er fastlåste, er tabet på op mod 50 mia årligt særdeles føleligt for det hele handler jo om de samlede drifts-. og anlægsudgifter, som man kan indføre besparelser på.

Budgetlov og udgiftslofter siden 2012

Der er kommet et helt nationaløkonomisk styringsregime med baggrund i EU’s budgetregler og Danmarks tiltræden til finanspagten – trods vore folkeafstemningers nej til €. Danmark har underkastet sig et modificeret austerity-regimente, som ingen normal vælger fatter et suk af. Med det afsæt er der udviklet en styringsmodel, der har sit eget liv, løsrevet fra den sociale virkelighed, kommunerne skal løse deres opgaver i. Økonomistyringen sker ud fra så fjerne hensyn, at de færreste nationaløkonomer selv er i stand til at forstå det. Det er uforklarligt. Kort sagt er forholdet mellem den samlede offentlige og den private sektorers økonomi blevet slidt ned.

Samtidig mangler der en stribe diskussioner i dansk politik.

Byrdefordeling: Hvilke opgaver skal høre under staten, hvilke unde regionerne og hvilke under kommunerne. Vi undlader for god ordens skyld at diskutere om kommunerne skal opsplittes til et lidt større antal. Men fx det samlede specialiserede socialområde burde nok overføres til regionerne – og efter min opfattelse formentlig også jobcenttene.

Udgiftssiden 2

Da udgiftssiden blev pladret sammen, blev bloktilskuddene ændret til det “socioøkonomiske indeks“. Det er reelt de regler, der er nedfældet i udligningslovens § 5. Her ser du resterne af de generelle tilskud, der skulle have udlignet forskellene mellem kommuner med store udgiftsbehov, “objektivt” målt og kommuner med lave udgiftsbehov.

Det hører til det dobbelte bogholderi, at udgifter og indtægter stort set skal være lige store i regnskaber, hvor der ikke skal dannes profit i det lange løb. Men meget tyder på, at den blandede pærevælling af refusioner og generelle tilskud ikke matcher i størrelse. Kort sagt lider kommuner med meget store udgiftspres under vildt manglende kompensation. Systemet er i ubalance.

Når nu det samlede system er i ubalance, samtidig med at underfinansieringen tager til, så skal det skride totalt. Og det gør det også.

Udligningsloven, udpluk. Læs principper

§ 5. Det socioøkonomiske udgiftsbehov pr. indbygger efter § 3, stk. 4, opgøres som et landsgennemsnitligt beløb pr. indbygger ganget med et beregnet socioøkonomisk indeks for den enkelte kommune, jf. stk. 2. Det landsgennemsnitlige beløb pr. indbygger beregnes ud fra udgiftsandelen efter § 3, stk. 5, divideret med indbyggertallet i hele landet.

….

5) antallet af almene familieboliger med en vægt på 12 pct.,

6) antallet af børn i familier, hvor forsørgerne har kort uddannelse, ikke er studerende og ikke er indvandrere, som var over 20 år på indvandringstidspunktet, med en vægt på 9 pct.,

7) antallet af enlige på 65 år og derover med en vægt på 3 pct.,

8) antallet af personer med en indkomst lavere end 60 pct. af medianindkomsten og bosat i Danmark i mindst 3 ud af de seneste 4 år med en vægt på 5 pct.,

Se 8) Kommunerne belønnes efter denne bestemmelse for at spekulere i at holde langtidssyge mennesker på kontanthjælp. Den samlede årlige besparelse pr. borger ligger på omkring 150.000 kr.

Men det var jo meningen kommunerne ikke ved deres adfærd skulle kunne påvirke indtægten selv. (=objektivt). Jeg vil til Alternativet foreslå et forslag til ændret formulering.

Forsøg på et overblik 2023

Den offentlige sektor fylder 1.300 mia kroner ud af et bruttonationalprodukt på 2.800 mia. kr., dvs. lige under halvdelen af Danmarks samlede økonomi. Af disse kommer 400 mia. fra kommunernes egen finansiering (skatter mm) , men refusioner og tilskud fylder også en betragtelig til. Et sted skønne finansministeriet, at 3/4 af de samlede offentlige udgifter går over regionernes og kommunernes kasser. Et gæt er, at kommunerne modtager 300 mia. i refusioner og statslig andel af bloktilskud ( nu hedder det “socio-økonomisk indeks”). Med andre ord ser det ud, som om kommunerne fylder mere end halvdelen af den offentlige sektors samlede økonomi.

.

Kommunernes omskiftelige historie

Fra middelalderen til grundloven.

I 2023 bor de fleste mennesker i byer. Sådan har det ikke altid været. Hvad vi i dag kalder “kommune”, er vokset ud af kirkesognene. Der står i Danmark 2.885 kirkebygninger, hvoraf 2.100 ca er fra middelalderen. Ser du dig rundt i landskabet, må det fremstå nogenlunde klart, at folk fortrinsvis boede på landet. Sogn og kommune var det samme, for funktioner som undervisning og sundhed var funktioner, tilknyttet sognekirken med præst og degn. Ordet hospital betyder egentlig et sted i sognet, hvor man tager sig af fattige, pilgrimme og syge. Nødtørftig undervisning fandt sted hos degnen. Sogn og kommune var også det administrative fællesskab. Skat hed tiende og blev brugt til at finansiere kirken og sognet, men også hele kirken. Kirken som administrativ enhed førte kirkebog over fødte og døde, fraflytninger og tilflytninger.

Landkommunerne var stort selvforsynende, og pengeøkonomien fyldte ikke så meget i hverdagslivet.
Men dette ændrede sig med refusionerne.

Bemærk også at sognet blev styret af præsten og degnen. Der var ikke “demokrati” i kirken. Kirken hørte under biskopperne, og gejstligheden havde et udstrakt indre selvstyre i forståelse under enevælden med kongen. (Se dog stænderforsamling).

Efter 1849-grundlovens indførelse (1867) blev der indført valgte sogneråd Derved fik sognets indbyggere indflydelse på sognekommunens beslutninger, og begrebet “kommune” blev den administrative enhed, der tog sig af de ikke-kirkelige anliggender som fattigvæsen, undervisning og sundhed. Administrationen af registranten over borgere i form af kirkebog forblev dog hos sognekirken.

Alternativets nyformulerede kommunepolitik

I dagens kommunale Danmark er jura og økonomi blandet sammen til en klæg masse, hvor økonomisk styring præger graden af lovlighed i de afgørelser med konsekvenser for borgeren, som træffes. Der spares på tildeling af førtidspensioner, selv om langtidssyge borgere har et retskrav. Der skønnes uafladeligt af hensyn til kommunekassen på handicappedes og syge menneskers bekostning.

Alternativet forlanger en ny organisering.

Vejskilt

Optakt:

Kardemommeloven overfor den udøvende magt

Ideelt set gælder Kardemommeloven for dig og mig.

Man skal ikke plage andre, man skal være grei og snill, og for øvrig kan man gjøre hva man vil. Thorbjørn Egner, Folk og Røvere i Kardemomme By-

Jura er læren om hovedregler og undtagelser. Men udgangspunktet for dig og mig og alle andre er, at vi kan gøre, hvad der passer os.
— og så kommer den kedelige undtagelse nummer eet:

hvis ikke andet er fastsat ved lov.

Den udøvende magt må ingenting!

Omvendt forholder det sig for den udøvende magt (staten, alle offentlige myndigheder mv., herunder kommuner og regioner). Ingen offentlig myndighed må noget som helst. Det er grundprincippet. Først derefter kommer undtagelsen: Hvis ikke andet er fastsat ved lov.

Decentraliseret og dekoncentreret forvaltning

Ved decentralisering forstås, at kommunens service bestemmes af byrådet. Eksempel:

Indkøb af blomster til kommunale blomsterkummer kan kommunen afgøre uden nogen anden offentlig indblandeing. Der er tale om en ren serviceudgift.

Udstedelse af kørekort og pas er udlagt til kommunerne. Men afgørelse om, hvorvidt der skal udstedes et pas til ansøgeren eller ej, beror på lovbestemmelser, som kommunen ingen indfflydelse har på. Det kaldes dekoncentreret forvaltning.

I virkelighedens verden er der tale om et kontinuum. I forvaltningsretten sondres der mellem afgørelsesvirksomhed og faktisk forvaltningsvirksomhed. Afgørelsesvirksomhed er defineret ved, at der er take om borgerrettede forvaltningsakter, som borgeren kan klage over.

Afgørelsesvirksomhed er typisk lovbunden, og derfor nær ved dekoncentreret forvaltning. Afgørelserne skal træffes sagligt og i overensstemmelse med det konkrete lovgrundlag. Der er et begrænset lokalt/økonomisk spillerum.

Faktisk forvaltningsvirksomhed handler om funkttionelt service: Undervisning, gaderengæring, udførelse af hjemmepleje osv., hvor aktiviteterne fortrinsvis handler om udførelse med megen beskeden vægt på afgørelser. Hovedvægten ligger på udførelse af arbejde.

Alternativet og kommuneøkonomi

Forvaltningsret i kommunen

Almindelige aktiviteter: “service-” eller “afgørelses-virksomhed”

De fleste aktiviteter i kommunen er uproblematiske. Morgensang, undervisning i regning, vanding af blomsterkummer, det er bare opgaver i dagligdagen. På et næsten uforståeligt juridisk sprog hedder det “faktisk forvaltningsvirksomhed“. Jeg ville måske have foretrukket betegnelsen “faktiske aktiviteter”. Det typiske ved disse aktiviteter er, at de ikke har ret meget med afgørelser at gøre.

“Afgørelser” og “afgørelsesvirksomhed”

Efter de klassiske retsforestillinger skal enhver altid være beskyttet mod myndigheders vilkårlige afstraffelseslyster. Kommunen har ingen ret til at straffe borgere efter behag. Meningen med magtens tredeling er, at når en offentlig forvaltning udøver magt (=træffer afgørelser), så skal den have en lovhjemmel. (officialmaksimen, oplysningsprincippet).

Økonomi

Landets. kommuners udgifter fylder 56 % af den offentlige sektors økonomi.

Serviceniveau

Siden 1990’erne har de skiftende regeringers dagsorden i stigende grad været diktere af et ønske om at styre den offentlige sektors samlede økonomi fremfor at lade den styre sig selv. Fra 1970 til i hvert fald oliekrisen i 1984 kunne landets nye 275 kommuner selv bestemme skatteprocenten selv. Systemet var indrettet efter ønsket om, at hvis en kommune på alle områder ønskede at yde befolkningen et højt serviceniveau, så skulle det også afspejles i en høj skatteprocent. Serviceniveau og skatteprocent skulle følges ad.
Det afspejlede, så vidt jeg husker bl.a. i, at man i nogle vestjyske kommuner bevidst opnåede flertal for et lavt serviceniveau, mens der kunne være en strid mellem socialdemokratiske og borgerlige partier om serviceniveauet.

Serviceniveauet var set på den måde et lokalpolitisk anliggende, ikke et centralt lovgivningsanliggende.

Kilde: Danmarks Statistik Mio kr.	2022
Offentlig forvaltning og service	1.267.083
Stat	930.619
Sociale kasser og fonde	42.552
Kommuner og regioner	852.210
Regioner	175.136
Kommuner	704.174

Offentlig forvaltning og service, udgifter og indtægter efter
udgifter/indtægter, sektor og tid

Definitioner

Ved kommunepolitik forstås de rammevilkår, som regering og folketing på landspolitisk plan tilrettelægger og definerer rammevilkår for det kommunale selvstyre.

Ved kommunalpolitik forstås den autoritative fordeling af værdier med gyldighed for det samfund, hvis liv udfolder sig indenfor kommunens geografiske grænse.

Ved det kommunale serviceniveau forstås på de decentraliserede områder, (hvor kommunen har stor selvbestemmelsesret) ambitionsniveauet for kvaliteten på et givet område, f.eks. folkeskole, omsat i budgetteret udgiftsniveau.